В своей знаменитой речи перед собранием федеральных прокуроров в 1940 году генеральный прокурор Роберт Джексон напомнил аудитории, что их задача — вершить правосудие. Он заявил: «Хотя прокурор в своем лучшем проявлении является одной из самых благотворных сил в нашем обществе, когда он действует из злобы или иных низменных побуждений, он становится одной из худших».
Можно предположить, что подобная речь современного генерального прокурора США перед прокурорами была бы встречена «гомерическим хохотом».
Джексон продолжил:
«Ничто не может стать лучшим итогом этой встречи сотрудников правоохранительных органов, чем новое посвящение духу честной игры и порядочности, которые должны вдохновлять федерального прокурора. Ваши должности обладают такой независимостью и значимостью, что, оставаясь усердными, строгими и энергичными в обеспечении соблюдения закона, вы одновременно можете позволить себе быть справедливыми. Хотя технически государство может проиграть дело, на самом деле оно побеждает, если свершилось правосудие».
Современные стандарты, установленные Американской ассоциацией юристов (ABA) для прокуроров, показывают, что по крайней мере часть идеализма Джексона не исчезла. Пункты (a) и (b) стандарта 3-1.2 четвертого издания Criminal Justice Standards for the Prosecutorial Function Американской ассоциации юристов гласят:
«(a) Прокурор является администратором правосудия, ревностным защитником и должностным лицом суда. Прокуратура должна осуществлять здравое усмотрение и независимое суждение при выполнении функций уголовного преследования».
«(b) Основная обязанность прокурора состоит в том, чтобы добиваться справедливости в рамках закона, а не просто добиваться обвинительного приговора. Прокурор служит общественным интересам и должен действовать с честностью и взвешенным суждением, повышая общественную безопасность как путем выдвижения надлежащих уголовных обвинений соответствующей степени тяжести, так и путем использования своего усмотрения для отказа от уголовного преследования в тех случаях, когда это уместно. Прокурор должен стремиться защищать невиновных и добиваться осуждения виновных, учитывать интересы потерпевших и свидетелей, а также уважать конституционные и законные права всех лиц, включая подозреваемых и обвиняемых».
Очевидно, что это совсем не та американская система уголовного правосудия, которая описана в разделах I и III данной статьи. Однако объяснение того, почему сложилась нынешняя ситуация, требует чего-то совершенно иного, чем призывы к участникам системы «служить обществу». Если что-то и ясно, так это то, что участники системы — от полиции до прокуроров и судей — служат не интересам «общества», а собственным интересам.
Экономисты австрийской школы и школы общественного выбора не должны удивляться такому положению вещей. Брюс Яндл писал о своем опыте работы с Федеральной торговой комиссией и о том, что сотрудники-экономисты этой организации, по его мнению, не замечали проблем, связанных с государственным регулированием. Он пишет:
«Правительство не только редко достигает заявленных целей с наименьшими затратами, но часто его регуляторы, кажется, намеренно выбирают самый дорогостоящий из возможных подходов. Из-за всего этого я и другие представители академической среды много лет назад пришли к убеждению, что миру необходима масштабная программа экономического образования, чтобы спасти его от регулирования. Если бы мы, экономисты, смогли просто научить регуляторов хотя бы основам спроса и предложения, удалось бы сэкономить бесчисленные миллиарды долларов».
Однако по мере того как Яндл обучался бюрократическому мышлению, он начал понимать, что динамика регулирования совсем не такова, как он первоначально себе представлял. Он продолжает:
«…вместо того чтобы предполагать, будто регуляторы действительно стремятся минимизировать издержки, но каким-то образом совершают безумные ошибки, я начал исходить из того, что они вовсе не пытаются минимизировать издержки — по крайней мере те издержки, которые волновали меня. Они пытались минимизировать собственные издержки, как это делают большинство разумных людей».
Эти издержки, как он указывал, включали издержки совершения ошибок, издержки правоприменения и политические издержки. Компании, подвергающиеся регулированию, как он отмечал, также преследовали цели, весьма далекие от того, каким общественность обычно представляет себе предназначение регулирования. Яндл пишет:
«Они хотят защиты от конкуренции, от технологических изменений и от потерь, угрожающих прибылям и рабочим местам. Тщательно сконструированное регулирование может достигать всевозможных антиконкурентных целей подобного рода, одновременно создавая у граждан впечатление, что единственная цель состоит в служении общественным интересам».
Большая часть литературы по регулированию сосредоточена на отношениях между государством и частными фирмами, которые регулируются государственными органами. Хотя суды являются полностью государственными структурами и аналогия между участниками судебной системы и участниками регулируемого рынка не является полной, тем не менее между ними существует сходство.
Во-первых, и это наиболее важно, как пишут Роберт Маккормик и Роберт Толлисон, все участники этих систем — как рыночной, так и государственной — являются людьми, руководствующимися собственными интересами:
«Они (государственные служащие и политики) являются экономическими агентами, реагирующими на свою институциональную среду предсказуемым образом, и их действия могут анализироваться примерно так же, как экономисты анализируют действия участников рыночных процессов».
Если действия прокуроров можно сравнивать с действиями владельцев бизнеса, тогда можно применить анализ Мюррея Ротбарда, согласно которому индивиды стремятся к психическим выгодам и могут также испытывать психические потери.
Однако существует одно важное различие: если люди в частном бизнесе — предприниматели и капиталисты — совершают ошибки или длительное время распространяют ложную информацию, они вполне могут понести реальные экономические убытки, потеряв собственные ресурсы.
Прокуроры же, напротив, используют ресурсы, принадлежащие государству, и защищены от личных потерь как юридической доктриной абсолютного иммунитета, так и отказом так называемых надзорных органов — например, дисциплинарных комитетов адвокатских ассоциаций штатов — привлекать прокуроров к ответственности за нарушение закона и иные злоупотребления.
Более того, их действия вынуждают других расходовать собственные ресурсы, а когда прокуроры берут на прицел владельцев бизнеса, результатом становятся убытки, а иногда и банкротства.
Крис Калтон усиливает этот аргумент, сравнивая суды с общедоступным ресурсом (commons) или, более конкретно, с «общественным благом», принадлежащим государству. Государственные участники системы, по его словам, не имеют стимулов экономно расходовать ресурсы, финансируемые налогоплательщиками. Он пишет:
«Поскольку государство удерживает монополию на систему правосудия в Соединенных Штатах, судебные процессы рассматриваются как общественное благо. В случае общественных благ издержки социализируются, поэтому для отдельного человека использование этого ресурса не связано с индивидуальными затратами. С точки зрения преступников это, конечно, кажется очевидным — обвиняемый едва ли станет оплачивать собственное осуждение. Однако социализация судебных издержек устраняет стимул к экономии у двух конкретных групп людей: законодателей и полицейских."
Калтон объясняет, что законодатели могут расширять уголовный кодекс, чтобы выглядеть “жесткими в отношении преступности”, не расходуя собственные ресурсы, тогда как полиция получает выгоду от большего числа арестов, хотя большинство задерживаемых ими людей, скорее всего, являются ненасильственными нарушителями закона. Иными словами, выгоды для государственных участников системы — включая полицию, прокуроров, судей и законодателей — являются частными, тогда как сами издержки социализируются.
Хотя мы используем рыночный анализ, мы вновь подчеркиваем, что суды не являются рынками, а переговоры о признании вины не представляют собой акты взаимовыгодного обмена. В экономическом обмене все участвующие стороны ожидают улучшения своего положения, тогда как в суде одна сторона оказывается в выигрыше, а другая — в проигрыше.
Ротбард пишет о государственном вмешательстве:
“На рынке … не может существовать эксплуатации. Но тезис о внутреннем конфликте интересов становится верным всякий раз, когда государство или кто-либо иной, применяющий силу, вмешивается в рынок. Тогда вмешивающийся выигрывает за счет тех, чья полезность уменьшается. На рынке царит гармония. Но как только появляется вмешательство, возникает конфликт, поскольку каждый человек или группа могут участвовать в борьбе за то, чтобы оказаться чистым выигравшим, а не чистым проигравшим — стать, так сказать, частью команды вмешивающихся, а не одной из жертв”.
Прокуроры, как правило, оказываются победителями во взаимодействии с людьми, обвиняемыми в преступлениях, и, учитывая высокий процент обвинительных приговоров и сделок о признании вины (которые фактически равнозначны приговорам), прокуроры извлекают значительную выгоду из существующей системы.
Однако это вовсе не означает, что общество в целом выигрывает от того, как функционируют суды. Когда невиновных людей признают виновными, а суды и прокуроры отказываются исправлять ошибки, непоправимый вред причиняется не только самим неправомерно осужденным, но и их семьям и близким.
Более того, каждый отказ исправить официальное злоупотребление, остающееся безнаказанным (а это происходит почти во всех подобных случаях), создает извращенные стимулы для прокуроров и судей продолжать действовать таким же образом».
Как мы уже подчеркивали ранее, при всех разговорах о том, что прокуроры «служат обществу», сама система устроена так, что многие ее участники получают от нее личную выгоду, тогда как выгоды для остальных далеко не столь очевидны.
Хотя верно, что большинство людей выигрывают от того, что опасные и склонные к насилию преступники наказываются и «убираются с улиц», почти половина заключенных находится в тюрьме не за насильственные преступления вроде грабежа, изнасилования или убийства, а за употребление или распространение наркотиков, таких как марихуана или кокаин. И хотя можно спорить о том, должны ли подобные вещества быть легальными, их употребление само по себе вовсе не обязательно представляет угрозу жизни и собственности других людей.
Людвиг фон Мизес дает ряд важных наблюдений относительно бюрократического мышления. Для целей данной статьи мы рассматриваем систему «правосудия» как бюрократию, не затрагивая вопрос о том, ведут ли себя избираемые прокуроры иначе, чем назначаемые — это тема для будущих исследований.
Комментируя различия между частным предприятием и бюрократическим учреждением, Мизес пишет:
«Цели государственного управления не могут быть измерены в денежных терминах и не поддаются проверке методами бухгалтерского учета. Возьмем общенациональную полицейскую систему вроде ФБР. Не существует мерила, которое могло бы установить, не были ли расходы какого-либо ее регионального или местного подразделения чрезмерными. Расходы полицейского участка не возмещаются успешностью его работы и не изменяются пропорционально достигнутому успеху.
Если бы глава всего бюро предоставил начальникам подчиненных подразделений полную свободу в вопросах денежных расходов, результатом стало бы огромное увеличение затрат, поскольку каждый из них стремился бы максимально улучшить работу своего отделения. Высшему руководителю стало бы невозможно удерживать расходы в пределах ассигнований, выделенных представителями народа, или вообще в каких-либо границах.
Именно поэтому административные предписания столь тщательно определяют, сколько может потратить каждое местное отделение на уборку помещений, ремонт мебели, освещение и отопление. В коммерческой фирме подобные вопросы можно без колебаний оставить на усмотрение ответственного местного управляющего. Он не станет тратить больше необходимого, потому что это, так сказать, его деньги; если он расточает средства фирмы, то ставит под угрозу прибыль подразделения и тем самым косвенно наносит ущерб собственным интересам.
Но совсем иначе обстоит дело с руководителем государственного учреждения. Тратя больше денег, он очень часто может улучшить результаты своей деятельности. Экономность должна навязываться ему посредством регламентации».
Хотя никто не сомневается, что даже прокуроры сталкиваются с ограниченностью ресурсов (несмотря на то что критики могут утверждать, будто у прокуроров «неограниченные» ресурсы), тем не менее существует проблема экономического расчета, с которой сталкивается обвиняемый, но не прокурор.
Поскольку лица, обвиняемые в преступлениях, должны оплачивать собственную защиту — либо полагаться на «милости» перегруженного государственного защитника, который вряд ли сможет обеспечить адекватную защиту, — они, скорее всего, сталкиваются с серьезными ресурсными ограничениями. Прокуроры же, напротив, используют ресурсы других людей и потому действуют в совершенно иной системе стимулов, чем обвиняемые.
Мизес частично объясняет этот процесс:
«В государственном управлении не существует рыночной цены для результатов деятельности. Именно это делает необходимым управление государственными учреждениями на принципах, совершенно отличных от тех, которые применяются в условиях стремления к прибыли.
Теперь мы можем дать определение бюрократического управления: бюрократическое управление — это метод ведения административных дел, результат которого не имеет денежной ценности на рынке. Заметим: мы не утверждаем, что успешное ведение общественных дел не имеет ценности; мы утверждаем лишь, что оно не имеет рыночной цены, что его ценность не может быть реализована через рыночную сделку и, следовательно, не может быть выражена в денежных терминах».
Как указывает Мизес, рыночные цены и рыночное поведение в лучшем случае накладывают лишь частичные ограничения на действия бюрократа. А поскольку тот вид экономического расчета, который ограничивает предпринимателей и капиталистов, не сдерживает прокуроров в полной мере, система вынуждена полагаться на ограничения другого рода — налагаемые политическим процессом или волей администратора.
Однако, как отмечает Яндл, регулятор заинтересован прежде всего в минимизации собственных издержек, не говоря уже о нежелании ограничивать власть своего ведомства. Иными словами, существует множество причин, по которым лица, контролирующие прокуроров или обладающие полномочиями наказывать их за злоупотребления, могут уклоняться от исполнения своих обязанностей, поскольку в долгосрочной перспективе это уменьшило бы власть прокуратуры и, следовательно, сократило бы и их собственные полномочия.
Хотя данная статья не предлагает реформу прокуратуры, тем не менее очевидно, что отказ в возможности использовать систему деликтных исков лишает человека, пострадавшего от действий прокурора, единственного средства прямой защиты от своего ложного обвинителя.
Все прочие способы защиты — от возбуждения уголовного дела против нарушившего закон прокурора другими прокурорами до дисциплинарных мер со стороны адвокатской палаты, вплоть до лишения прокурора лицензии на юридическую практику, — требуют, чтобы государственные чиновники, сами заинтересованные в сохранении собственной власти и полномочий, совершили действия, которые в долгосрочной перспективе подрывают их собственное могущество.
Подобное положение вещей не должно никого удивлять. Мизес отмечает в Bureaucracy, что бюрократические институты в действительности невозможно реформировать иначе, чем пытаться ограничивать сферу их влияния. Он указывал, что бюрократия не способна успешно управлять экономикой или заменить рынок.
Точно так же невозможно навязать бюрократии «рыночные» реформы; люди, обвиняемые в преступлениях, не могут отказаться подчиняться прокурорам и судам, а обычные граждане практически не имеют власти над системой, кроме как участвовать в работе присяжных и, в отдельных случаях, осуществлять собственную форму «правосудия» посредством оправдания вопреки закону (jury nullification).
Создав атмосферу, в которой прокуроры почти неуязвимы для юридической ответственности, суды одновременно породили ситуацию, которую Ф. А. Хайек описывал как ситуацию, при которой «худшие оказываются наверху».
Хайек — так же как и Мизес и Ротбард, — предупреждал, что коллективистская система с большой вероятностью наделяет властью людей, склонных злоупотреблять этой властью. Он пишет:
«Принцип, согласно которому цель оправдывает средства, в индивидуалистической этике рассматривается как отрицание всякой морали. В коллективистской этике он неизбежно становится высшим правилом; буквально нет ничего такого, чего последовательный коллективист не должен был бы быть готов совершить, если это служит “благу целого”, потому что “благо целого” является для него единственным критерием того, что следует делать».
Перевод: Наталия Афончина
Редактор: Владимир Золоторев