Движение «Сделаем Америку снова здоровой» (Make America Healthy Again, MAHA) широко известно своим скепсисом в отношении химических добавок в продуктах питания и масштабного сельского хозяйства с интенсивным использованием пестицидов. С приходом нынешнего министра здравоохранения и социальных служб США Роберта Ф. Кеннеди-младшего многие давние опасения защитников окружающей среды по поводу токсинов и качества пищи нашли неожиданное сочувствие в администрации Трампа. Недавние политические споры вокруг пестицидов изменили привычную расстановку сил. Международные агрохимические компании, в течение многих лет продвигавшие политику, предполагающую всё более широкое использование их продукции, столкнулись с тем, что поддержка со стороны республиканцев — больше не гарантия.
Недавно сторонники MAHA и некоторые демократы получили повод для радости: из федерального законопроекта о финансировании была исключена статья 453, касающаяся маркировки пестицидов. Эта статья предоставляла бы производителям пестицидов федеральный приоритет над местными и региональными ограничениями или требованиями к маркировке, обеспечивая применение только федеральных правил и защищая производителей от судебных исков, связанных с вредом от их продукции. Некоторые республиканцы, выступавшие за включение этой статьи, утверждали, что это позволит избежать «лоскутного одеяла требований по штатам» и не даст одному штату «определять маркировку для всех остальных», как выразился представитель от Айдахо Майк Симпсон.
Регулирование ради прибыли
Аргумент в пользу федерального приоритета (preemption) не нов. Когда в 1940-х годах использование пестицидов, включая спорный ДДТ, стало расширяться, крупные производители пестицидов начали добиваться федерального регулирования — но вовсе не из заботы об охране окружающей среды. Для них федеральное регулирование означало бы отмену сотен норм на уровне отдельных штатов, затруднявших ведение бизнеса. Кроме того, оно позволило бы федеральному правительству «играть роль привратника и отсеивать сомнительных дельцов, которые могли бы подмочить репутацию отрасли» (стр. 54). Иначе говоря, федеральное регулирование должно было сократить конкуренцию и повысить прибыль.
Федеральное вмешательство также снижало бы вероятность ответственности по общему праву за причинение вреда (tort liability), что было выгодно как производителям пестицидов, так и их пользователям. Именно в то время, когда компании активно добивались такого регулирования, федеральные власти ссылались на глубоко ошибочные аргументы, основанные на экономической теории «общественных благ», чтобы оправдать массовую воздушную обработку местности ДДТ. (Термин «бомбардировка» здесь особенно уместен, поскольку первые воздушные распыления ДДТ производились с переделанных бомбардировщиков времён Второй мировой войны.) Если государство применяет пестициды и утверждает, что делает это ради общественного блага, то обычные иски по нормам общего права, как правило, отходят на второй план.
Нетрудно понять, почему крупные агрохимические компании поддержали принятый в 1947 году Федеральный закон о пестицидах, фунгицидах и родентицидах (FIFRA). Концентрация власти в руках федерального правительства была для них выгодна: в Министерстве сельского хозяйства США (USDA) они получили благожелательного регулятора, который подавлял бы другие, более строгие ведомства, а само федеральное правительство стало их крупнейшим клиентом — закупая тонны продукции напрямую и субсидируя её закупку другими.
Превосходный порошок
В середине 1940-х годов ДДТ — дихлордифенилтрихлорметан — стал сенсацией в агрохимической отрасли. ДДТ был первым синтетическим инсектицидом и он заменил собой более токсичные вещества вроде мышьяка и, казалось, вызывал лишь незначительные побочные эффекты у человека. В борьбе с насекомыми у ДДТ не было равных: союзники использовали его во Второй мировой войне для защиты войск от переносимых насекомыми заболеваний, таких как малярия и тиф. После войны он оказался чрезвычайно эффективен в профилактике малярии и других болезней по всему миру. В Индии количество смертей от малярии сократилось с почти миллиона в 1945 году до нескольких тысяч к 1960-му. В первые два десятилетия широкого применения ДДТ, по некоторым оценкам, мог спасти порядка десяти миллионов жизней по всему миру. Один из жителей Суринама был настолько доволен распылением ДДТ, что назвал своего сына «Дэйдэйтэй».
В середине XX века такое дешёвое и эффективное средство считалось чем-то вроде чудо-химиката. Уинстон Черчилль назвал его «превосходным порошком». Швейцарский учёный Пауль Мюллер, открывший в 1939 году инсектицидные свойства ДДТ, получил в 1948 году Нобелевскую премию по физиологии и медицине. Идея запретить подобное вещество — как это сделало Агентство по охране окружающей среды США в 1972 году — показалась бы большинству американцев 1940-х годов, сталкивавшихся с реальной угрозой малярии, полной нелепицей. То же самое можно сказать и о многих людях по всему миру. Фермеры также были рады получить универсальное средство против различных вредителей, а не только комаров. Однако в период с конца Второй мировой войны до 1960-х годов государство начало применять этот полезный химикат небрежно и без учёта прав личности.
Как субсидировать яд
Программа Контроля малярии в прифронтовых районах Службы общественного здравоохранения начала использовать ДДТ на юго-востоке США в 1944 году, за год до того, как ДДТ стал доступен для широкой продажи. Спустя два года эта программа была преобразована в Центр по борьбе с инфекционными заболеваниями, позднее переименованный в Центры по контролю и профилактике заболеваний (CDC). Национальная программа CDC по ликвидации малярии, стартовавшая в 1947 году, продвигала использование ДДТ через субсидии и масштабные распыления. Государственные программы опрыскивания, проводимые Министерством сельского хозяйства США и местными органами власти, охватили миллионы акров в борьбе с вредителями, такими как непарный шелкопряд, еловая пяденица и огненные муравьи. Администрация долины Теннесси распыляла ДДТ против комаров в 1940-х годах — проблему, которую отчасти сама и создала, построив водохранилища, благоприятные для размножения комаров.
Но даже в те годы правительственный энтузиазм вызывал опасения. Пауль Мюллер, приглашённый Армией США в 1945 году для обсуждения ДДТ, выразил мнение, что химикат используется в чрезмерных количествах, особенно при авиационном распылении. Позднее, в своей Нобелевской речи, он подчёркивал, как мало ещё известно о механизмах действия ДДТ и его побочных эффектах.
Тем не менее, такие научные предостережения не остановили государство. Опрыскивания обеспечивали рабочие места федеральным служащим, а химические компании были довольны тем, что правительство одобряет, продвигает и закупает в огромных объёмах их продукцию. Более того, сельскохозяйственная политика, поощряющая фермеров выводить земли из оборота, подталкивала их к более интенсивной эксплуатации оставшихся участков, что вело к расточительному использованию инсектицидов и других химикатов (с. 217).
Поддержка ДДТ со стороны властей — как федеральных, так и штатов — была непоследовательной, причём даже в рамках отдельных ведомств (см. с. 262–295). Чиновники на местах часто были осторожнее в применении пестицидов, чем федеральные структуры, и иногда выступали против федеральных опрыскиваний. Программы распыления также встречали всё большее сопротивление со стороны граждан. Авиационные опрыскивания нарушали права собственности землевладельцев, и первоначально широкая поддержка среди местных жителей начала ослабевать.
В Джорджии фермерша Дороти Колсон выразила обеспокоенность вредом, наносимым людям, цыплятам и пчёлам, и начала кампанию против химиката после того, как в 1945 году его начали использовать в сельском хозяйстве (с. 71–80). Колсон и её сестра Мэйми Плайлер обратились к Лестеру Питри, чиновнику в Департаменте промышленной гигиены Джорджии, с просьбой о помощи. «Нельзя же убивать пчёл одного человека ради арахиса другого», — писала Плайлер. Но обращения к властям не помогли. Сёстры продолжали страдать от проблем со здоровьем, хотя в болезни Плайлер также подозревался мышьяк, использовавшийся в других инсектицидах региона. Тем временем власти продолжали распылять ДДТ — в том числе и над землёй Колсон (с. 94–98).
На Лонг-Айленде, штат Нью-Йорк, Министерство сельского хозяйства США (USDA) настаивало на распылении ДДТ в рамках программы ликвидации непарного шелкопряда, хотя в этом районе не было никакой вспышки заражения. Жители жаловались на маслянистую плёнку ДДТ на своих автомобилях и домах, а органические фермеры — на то, что их урожай потерял статус органического. Марджори Спок, неоднократно просившая USDA не распылять химикаты над её участком площадью два акра в Бруквилле, в 1957 году организовала судебный иск против министерства. Среди истцов были дочь Дж. П. Моргана — Джейн Николс, сын Теодора Рузвельта — Арчибальд Рузвельт, и другие видные местные жители (с. 139). В иске утверждалось, что опрыскивание ДДТ лишает истцов «имущества и, возможно, жизни без надлежащей правовой процедуры и [забирает] их частную собственность для общественных нужд без справедливой компенсации».
Истцы проиграли дело. Судья взял на себя роль оценщика выгод и издержек применения ДДТ, хотя у него не было никакой объективной базы для сравнения этих субъективных величин. По его мнению, истцы «не смогли доказать, что им угрожает непоправимый ущерб, превышающий тот, который, вероятно, понесёт всё сообщество в целом». Апелляционный суд также занял неудобную позицию: он попытался сопоставить ущерб истцов с предполагаемой пользой для общественности. Апелляция тоже не увенчалась успехом. Однако, как указывали Роджер Майнерс и Эндрю Моррис, это решение противоречило судебной практике в случаях частного применения пестицидов.
Дела 1950-х годов показывают, что те, кто самостоятельно распылял пестициды, несли ответственность за ущерб от их распространения… фермеры выигрывали дела, когда пестициды с соседних участков делали их продукцию непригодной для органической сертификации…
Государство же могло распылять пестициды практически без страха перед правовыми последствиями, несмотря на всё большее количество свидетельств того, что чрезмерное их применение наносит серьёзный вред. Когда в 1958 году «ковровое бомбометание» органического пестицида дилдрин (похожего на ДДТ, оба относятся к органохлоридам), проводимое USDA, привело к гибели более сотни голов скота в Джорджии, фермеры стали отказываться даже частично покрывать расходы на опрыскивание. Не смутившись, USDA начала раздавать пестициды бесплатно. Штаты начали отказываться от поддержки таких программ, но федеральное правительство продолжало — ведь доходы сотрудников USDA были напрямую связаны с существованием этих программ.
Безмолвная весна
Книга Рейчел Карсон Silent Spring («Безмолвная весна»), вышедшая в 1962 году, стала вехой в борьбе против ДДТ и фактически ознаменовала рождение современного экологического движения. Наиболее запомнившимся стало утверждение автора о том, что ДДТ нарушает репродуктивные функции птиц. Книга повысила обеспокоенность широкой публики по поводу пестицидов, а протесты против агрохимической индустрии стали более скоординированными. Первоначально реакция регуляторов была незначительной: первыми откликнулись местные и региональные власти, затем заинтересованные стороны стали добиваться вмешательства на федеральном уровне. В 1964 году в закон FIFRA были внесены скромные поправки: производителям запретили продавать пестициды, отвергнутые федеральными органами. Однако, как отмечал Джонатан Адлер, этой возможностью производители и раньше почти не пользовались, так что это была малая уступка — взамен они получили ещё более широкую федеральную приоритизацию над законами штатов и дополнительный механизм оспаривания отказов в регистрации их продукции (с. 303). В конечном счёте стремление крупных национальных химических компаний к единообразному регулированию, дающему им конкурентные преимущества, привело к федерилизации контроля за пестицидами.
Более того, Silent Spring способствовала росту числа и влияния экологических организаций. После выхода книги были созданы группы, которые позднее определили облик экологического законодательства и судебной практики. В 1967 году группа учёных и активистов основала Environmental Defense Fund (EDF, Фонд защиты окружающей среды) и подала в суд на комиссию по борьбе с комарами округа Саффолк (штат Нью-Йорк) после того, как выброс 5000 галлонов ДДТ был связан с массовой гибелью рыбы. Суд не удовлетворил требование об инъюнкции, поскольку иск основывался на новой юридической конструкции, не имевшей опоры ни в обычном праве, ни в законодательстве. Однако дело привлекло внимание общественности к EDF, и фонд продолжил борьбу против ДДТ вплоть до его окончательного запрета в 1972 году (с. 43, примеч. 183).
Это может показаться странным, но у химической промышленности могли быть причины с ностальгией вспоминать Silent Spring. Хотя противодействие экологов ДДТ тревожило компании, опасавшиеся более широкой атаки на индустрию, оно также открывало возможности. ДДТ был дешёвым и вытеснял с рынка другие инсектициды, на разработку которых уже были потрачены средства. Как указали трое учёных в авторитетном медицинском журнале The Lancet,
«…настойчивость экологических активистов, похоже, получила одобрение со стороны влиятельных производителей пестицидов, поскольку это позволяет им продавать более дорогие инсектициды. Замена ДДТ на органофосфаты, карбаматы или пиретроиды зачастую предлагается, несмотря на то, что их цена, эффективность, продолжительность действия, а также побочные эффекты (например, неприятный запах) являются серьёзными препятствиями для применения в бедных странах» (с. 331).
Некоторые органофосфаты, родственные боевым отравляющим веществам вроде зарина или VX, по-видимому, более опасны для человека, чем ДДТ. Когда в 1968 году FDA ужесточило допустимые нормы ДДТ в пищевых продуктах, участились случаи отравлений органофосфатами (с. 184). В ряде стран отказ от ДДТ сопровождался возвращением малярии. Тем не менее, своеобразный «союз бутлегеров и баптистов» между химической индустрией и экологическими организациями мог быть выгоден обеим сторонам: так же как продавцы контрафактного алкоголя выигрывают от моралистических кампаний против легального спиртного, химические компании могли получать прибыль благодаря обеспокоенности в отношении ДДТ.
Чему нас учит история с ДДТ о вмешательстве государства
Экологические и санитарные тревоги уже давно служат моральным прикрытием для государственного вмешательства. Однако трезвый взгляд на деятельность государства показывает, что оно зачастую действует вопреки интересам охраны окружающей среды и здоровья граждан. Какой путь изберёт движение MAHA (Make America Healthy Again — «Сделаем Америку снова здоровой»)? Пока что его отношение к государству неоднозначно. Как указывает Роберт Мэлоун, «в своей основе MAHA преимущественно за регулирование». Например, независимо от того, как мы оцениваем влияние пищевых красителей на здоровье, их запрет — это шаг в сторону регулирования. Однако, замечает Мэлоун, «в движении MAHA также присутствует и дерегуляторный элемент», например, в виде поддержки сырого молока или неприятия обязательной вакцинации. В движении просматривается понимание того, что сами бюрократические структуры могут быть частью проблемы.
История с ДДТ демонстрирует, что государственное вмешательство с целью сократить загрязнение или улучшить экологическую ситуацию плохо укладывается в модель «государства в интересах общества». Согласно этой модели, государство действует добросовестно и компетентно ради защиты людей и окружающей среды. Безусловно, стоит задаваться вопросами о научной обоснованности применения пестицидов, но вряд ли стоит надеяться, что именно наука определяет политику. И даже если химики что-то утверждают, это не означает, что они могут определить, какими должны быть человеческие предпочтения. Государство, в любом случае, реагирует на те группы интересов, которые лучше умеют себя политически организовывать, а не на то, что действительно способствует благополучию людей — которое, как указывал Людвиг фон Мизес, государственные планировщики в принципе не способны определить. Права личности мало заботят государства, стремящиеся сохранить бюджеты своих бюрократий или субсидировать нужные отрасли. Вред, причинённый государством, зачастую оказывается вне досягаемости для дел о возмещении ущерба, которые могли бы сдерживать частных лиц. А децентрализация — например, предпочтение полномочий штатов перед федеральными — может усилить политическую конкуренцию и затормозить разрушение свободы.
Исключение из закона статьи 453 означает, что органы власти меньшего масштаба — на данный момент — смогли предотвратить монополизацию регулирования на федеральном уровне, а судебные иски (механизм разрешения споров, совместимый со свободой) по-прежнему могут использоваться для компенсации ущерба. Это можно считать победой. Однако группы интересов, создавшие закон FIFRA в 1947 году, те, кто «бомбил» города и поля ДДТ, кто направлял аграрную политику в интересах чиновников и корпораций, — никуда не исчезли.
Перевод: Наталия Афончина
Редактор: Владимир Золоторев